Egy igazi Hungarikum--- az önkormányzati adósságrendezési törvény

Önkormányzati adósságrendezési eljárások (1996-2008)

Az eddigi eljárások tapasztalatainak összefoglalása

·        A hitelezők/szállítók úgy ítélik meg, hogy nem érdekük a csődeljárás kezdeményezése. Az eddig előforduló 24 (22 különböző településen) csődeset mindegyikében az önkormányzat kezdeményezte az adósságrendezési eljárás megindítását saját maga ellen, csak egy esetben a hitelező.

·        A közigazgatási hivatalok sok esetben tisztában vannak egyes önkormányzatok nehéz helyzetével illetve szakszerűtlen működésével, ugyanakkor hatókörük csak a törvényességi ellenőrzésre terjed ki, tapasztalataiknak semmilyen irányból nincs visszacsatolása a települések gazdálkodására.   A közigazgatási hivataloknak csak véleményezési joguk van. A TÁH ellenőrzési, megelőzési szerepe pedig nem egyértelmű.

·        Noha nem gazdasági, pénzügyi szakemberről van szó, mégis fontos tapasztalata a vizsgálatnak, hogy a jegyző szerepe meghatározó a csődesetek kialakulása vagy elkerülése szempontjából. Az eseteknél jellemző, hogy a jegyzői feladat ellátásában bekövetkezett zavarok kísérik az eladósodás kialakulását. Ha folyamatosan betöltött a jegyzői pozíció és ő konzekvensen és határozottan látta volna el törvényességet őrző feladatát, több esetben elkerülhető lett volna, vagy sokkal kisebb lett volna az eladósodás, pusztán a jog korlátozó erejénél fogva.

Az önkormányzati csőd kialakulása a következő okokra volt visszavezethető:

• ·        Az önkormányzatok a politikai cselekvési kényszertől és a rövidtávú céloktól vezérelve, olyan nagyberuházásokat kezdeményeztek, amelyek nem kapcsolódtak a kötelező önkormányzati feladatokhoz. Hasonló okokból ragaszkodtak az önként vállalt feladatok ellátásához, még olyan szituációban is, amikor a működés már veszélybe került. Ennek a motivációnak nincs ellensúlya a szervezeti rendszerben.
• ·        Az adórendszer változékonysága és szabályainak bizonytalan értelmezése két esetben is önkormányzati adósságrendezéshez vezetett.  (áfa visszaigénylés)
• ·        A csődesetek kialakulását legtöbb esetben a jogszabályellenes, törvényszegő működés tette lehetővé. Gyakran előfordult, hogy a közszféra és magánszféra keveredett egymással. 
• ·        A csődbe ment önkormányzatok közös jellemzője volt, hogy szervezeti működési hiányosságokkal küzdöttek, jól érzékelhető volt a belső ellenőrzés, valamint a gazdasági kérdésekben kompetens szakértő hiánya.
• ·        A pénzforgalmi szemléletű könyvelés, valamint az elemi számviteli szabályok megszegése lehetővé tette, hogy számlákat 60, 120 napon túl, néha éveken keresztül ne fizessenek ki.  Ilyen esetekben a számlákat nem könyvelték le, hanem egyszerűen „tárolták.”

• ·        Több csődesetnél előfordult, hogy az Állami Számvevőszék előzetesen megvizsgálta az érintett településeket és rámutatott a hiányosságokra, amelyek idővel pénzügyi nehézségeket fognak okozni. Az ÁSZ javaslatait azonban a hatályos jogi szabályozás mellett nem kötelező figyelembe venni, mint ahogy e településeknél ez rendszeresen meg is történt.
• ·        A törvény alapvetően megfelelő kereteket biztosít az adósságrendezési eljárások lefolytatásához, ugyanakkor a törvény be nem tartása nem jár megfelelő szankciókkal, ez nehezíti annak gyakorlati érvényesülését.  Mindegyik csődesetben, az önkormányzatok jóval túllépték a fizetési határidőket, s nem kezdeményezték a törvényben előírt fordulónapon az eljárást.

            A fent bemutatott esetek alapján mondhatjuk, hogy az 1996. évi XXV. törvényen alapuló adósságrendezési eljárásra lényegében csak akkor került sor, amikor a helyi önkormányzatok által kötelezően ellátandó feladatok is szinte finanszírozhatatlanná váltak. Szembetűnő, hogy a hitelezők, Nemesgulács szállítója kivételével, egyetlenegy esetben sem indítottak eljárást. Ennek indoka, hogy kezdetben „bíztak” abban, hogy az önkormányzat helyett majd a központi költségvetés rendezi azok tartozását ( ez a régi tanácsi időszakból fakadó berögződés volt), a törvény szabályainak ismeretében pedig nem volt „érdekük” ilyen eljárás megindítása, mert előre látható volt, hogy követeléseik töredékét kaphatják meg, tehát inkább a „kivárásra” rendezkedtek be. A helyi önkormányzatok oldaláról "érthető", hogy csak valóban a legvégső esetben kérik maguk ellen az adósságrendezési eljárás megindítását, mert abban az esetben, ha ellenük az eljárást a bíróság megindította, kizárják magukat különböző támogatási lehetőségből. Tehát ez a „menekülési út” a legvégső fázisban lép be, illetve lépett be.

A vizsgált adósságrendezési esetek elemzése

            Elemzésünk a következő szempontokat vizsgálja.  Az adósságrendezésről szóló törvény milyen mértékben előzte meg a csődhelyzetek kialakulását, mennyire volt egyértelmű a folyamat, a vagyonfelosztást hogyan tudta elkerülni, valamint milyen szinten biztosították az alapvető közszolgáltatásokat.

            A megelőzést illetően, egyértelmű, a törvényt nem tartják be az önkormányzatok.  Dunafalván 2002. decemberében derült ki, hogy az önkormányzatnak 14 darab két éves, és 18 darab féléves kifizetetlen számlája van.  Sátán, az eljárás elindításakor 60-90 napos számlák tömkelegét fedezték fel.  Feltételezzük, hogy az országban az ilyen eset többszőr megismétlődik, s cinkos módon sem a testület, sem a hitelező/beszállító sem tartja be, illetve él a törvény-adta kötelességével vagy lehetőségével.  Tehát állíthatjuk, a törvény valóban preventíven működik, a rossz hitelfelvételeket látszólag már a 2000-es évekre megakadályozta a vagyonfelosztás kellemetlen lehetőségének előrevetítésével.  De ennek fényében, a törvényt nyilvánvalóan szankciók és ellenőrzés hiányában, valamint egy megbocsátó vállalkozói magatartás miatt, nem tartják be.  Utólag, a kevés csődeset annak is köszönhető, a cinkosságon túl, hogy a hitelezők és beszállítók az utolsó órában megállapodnak, halasztást alkalmaznak.  Az adósságrendezési eljárás kellemetlen titkokat fed fel, s a lezárt esetek többségében a hitelező a tőke követelésének csak kis hányadát, kamat követelésének egy részét sem tudja érvényesíteni.  Ezért a hazardírozó hitelélezéseknek vége lett, s a csőd esetek újabb fajtáját már az áfa-visszaigénylések és büntetőjogi esetek magyarázzák.  Befejezésül, az ÁSZ vizsgálatok tanácsaira, figyelmeztetéseire sem hallgatnak a csődbe jutott önkormányzatok.  Csepreget már 1997-ben figyelmeztette az ÁSZ hogy jogtalanul igényelte vissza és használta fel az áfá-t, és az áfa-inkasszó csak két évvel később indította el az adósságrendezési eljárást.  A törvény megelőző hatását még zavarja az a tényező is, hogy „erős a hit” a beszállítók részéről, hogy minden önkormányzat előbb-utóbb fizet, mert „az állam nem engedi tönkre menni.”

            A törvény érdeme, hogy egyértelmű az eljárás kimenete, lépésről lépésre tudott, mi következik, a szereplőknek mi a kötelességük.  Egy ügyrendi vita sem volt a 19 esetben, a csődgondnoknak, bíróságnak nagy a tekintélye.

            A törvény kétségen kívül bizonyította, az állam nem vállal sem garanciát, sem felelősséget az önkormányzatok adósságaiért.

            A közszolgáltatásokat mindegyik esetben tudták biztosítani.  A csődgondnok viszont nem volt mindig olyan helyzetben, hogy konkrét reformokat, megszorításokat, átszervezéseket javasoljon, mert nem ez a szakmája.  Így a sikeresebb reorganizációs tervek a testület valamint az intézmények vezetői teljes közreműködésével jöttek létre, s a csődgondnok csak véleményezte a reorganizációs bizottság kezdeményezéseit.

            Az adósságrendezési eljárások, lezártuk után, lehetővé teszik elméletileg az önkormányzat további fejlődését, hitelfelvételét, mert tabula rasa-val indul.  De adva a jellemző csődöt mondott település gazdasági helyzetével, valószínűleg sokáig forráshiányos lesz, s nem a csődeljárás miatt marad továbbra is hitelképtelen.

A kiváltó okok, szereplők motivációiról:

A vizsgált esetek jó részénél a számviteli és belső szabályozási gondok miatt alakult ki a csőd-közeli helyzet.  Ahol nem volt ellenjegyzés, sem belső ellenőrzés, hiányoztak a bizonylatok, a testületi határozatok, ott a kifizetetlen számlák, ha ismertek voltak egyáltalán, lassan halmozódtak, míg egy külső hatás, például egy jogerős fizetési meghagyás, felborította a rendszert.  A belső ellenőrzés és a létező számviteli, ügyviteli szabályok megszegése, csalással és okirat hamísítással vegyítve, képes a rossz döntések alapján de ügyesen kezelt hitelügyleteket a fizetőképtelenség felé terelni.  Az alvállalkozók számára ellenjegyzés, szerződés nélküli kifizetések szintén megszegik a közpénzekkel bánó tisztviselőkre vonatkozó írott és íratlan szabályokat.  A számviteli fegyelem és ügyrendi szabályok betartása a 19 csőd esetből talán 3-4-et hamarabb robbantott volna ki, illetve esetleg megakadályozott volna. 

            A hitelezők és beszállítok magatartása többrétű.  Egyrészt nagyon bíznak az önkormányzatban s annak fizetési hajlandóságában.  Másrészt a felbontott egyezségek jó részét a legnagyobb hitelező, kamathátralékok, vagy egyéb értékkövető követelései számlájára lehet írni.  Még a meg nem születtet egyezségek esetében is, az önkormányzat a tőkeköveteléseknek 50-70-át kínálta fel, azonnali vagy halasztott fizetéssel.  A nagyobb hitelezők, akik évekig nem érvényesítettek jelzálog vagy egyéb biztosítékaikat, vagy évekig pereskedek, az egyezségi tárgyalások pillanatában keményítettek csak be.  A kamatok miatt az egyezkedés kárára már hajlandóak kockáztatni a bírósági vagyonfelosztást.  A vagyonfelosztás mindig a hitelező kárára történik, ennek ellenére, több a véleményünk szerint reális és józan ajánlatot utasított vissza önkényesen a hitelezők egy része.  A hitelezők és beszállítók nem indították el egy esetben sem az adósságrendezést.  Viszont amikor elindultak, sok esetben az önkormányzat nyilvántartása szerint nem jelentkezett az összes hitelező, pl. Dunafalva esetében a 72 millióból 5 millió nem jelentette be igényét soha. 

            A testületek mindegyik esetben együttműködtek, néha értetlenül, a csődgondokkal és a bírósággal.  Nem kellett feloszlatással, új választással fenyegetni egy települési testületet sem.  A gondok inkább abból származtak, hogy a testületek a csődgondnoktól várták a pénzügyi és szervezési reform javaslatokat, valamint a nehéz döntéseket rá bízták volna.  A csődgondnokok, a jegyzőkönyvek alapján, a legnagyobb gondossággal és odafigyeléssel kezelték a válságköltségvetésre valamint egyezségre kialakult javaslatokat.  De nem képviselhették sem a testületet, sem a hitelezőket, hanem inkább a bíróságot és közvetve az államot.  A testületekkel a fő gond az volt, hogy nem voltak hajlandóak létszámot csökkenteni, adókat emelni, a kötelező feladatokra szűkíteni a költségvetést.  Továbbá, az „önhiki” és egyéb állami forrásokkal igyekezték mellőzni a nehezebb döntéseket. 

            A vagyonfelosztás fő okozója a hitelezők irreális várakozásai a kamatokkal kapcsolatban.  Ha időben lépnek, pl. Atkár esetében azonnal és nem 5 év után, a tőkéjüket esetleg viszontlátják.  De egy adósságrendezési eljárás alatt az összes adósság és kamat esedékesé válik, s addigra a vagyon egy része el is tűnhet.  A vagyonfelosztás jellemzői közé tartózik hogy ilyenkor a kamat hátralék nulla százalékát tudják érvényesíteni a hitelezők, és a tőketartozás kis hányadát, 1-10%-át kapják meg készpénzben. 

            Érdekes, hogy a csőd előtti időszakban az esetek nagy részében komoly működési, a hitellel nem kapcsolatos hiányok merülnek fel.  Így a csődbejelentés előtti hónapokban a ki nem fizetett számlák, főleg működési számlák, 2-3-szorosra emelkednek.  Ilyenkor már a működési, rövid lejáratú számlákat sem tudják fedezni, s ennek tetejében érkezik meg a 4-5 éve várható inkasszó.

A TELJES ANYAG LETÖLTÉSE ITT!